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第20章（第1页）

这么多年的反腐败不能说不力。每年都有成千上万的大大小小的官员因为各种腐败而被党的纪律和国家的法律所惩罚，但腐败官员似乎是前赴后继。中国领导层所面临的一个难题就是，反腐败力度越大，卷入腐败的官员就越多。腐败的广度和深度随着反腐败的力度而提升。这并不是说反腐败导致腐败，而是一方面意味着腐败已经深入到党的机体，另一方面表明要对到目前为止的反腐败举措进行反思，为什么这些举措没有取得预期的效果。

改革政府与人民的关系

反腐败的这种困难局面在很大程度上和有关方面反腐败的指导理论有关联。正如中共高层历来所强调的，反腐败的确是政治改革的重要议程，就是说只有通过政治改革，反腐败才能取得成效。但在实际层面，反腐败往往和政治改革脱节。笔者一直强调，真正意义上的政治改革必须从执政党及其政府与人民的关系变革中来展开。从学理的角度来说，就是要改革国家和社会的关系。这些年来，不能说国家和社会的关系没有变化。基层民主的推展、全国人民代表大会系统权力的加强和非政府组织的兴起等，都促使着国家与社会关系、进而是政府与人民之间的关系发生变化。但是，这些方面的变革在政治改革的议程中所占的分量并不重，中国政治改革的焦点和轴心一直是体制内部的调整和变化。表现在反腐败上，有关方面强调的是体制内反腐败、在体制内部制约腐败，而对利用社会力量反腐败、利用外部力量制约内部腐败强调得不够，甚至对外部力量心有余悸。

体制内反腐败不可说不力。到目前为止，政府已经出台了无数的法律、法规。党内也是这样，各种纪律、条规和文件不计其数。最近这几年，针对&ldo;第一把手腐败&rdo;问题，中央有关方面正在推行党委会常任制的试点。此外，中央巡视制度也正在推进。相信所有这些新举措即使不能完全消除腐败，也能够对腐败起到不同程度的遏制作用。但是另一方面，也应该清楚地认识到，内部反腐败有其固有的局限性。

就拿&ldo;第一把手腐败&rdo;问题来说。顾名思义，第一把手就是一个部门或者地方政府的最高权力者。迄今，如何制衡第一把手权力的问题还远远没有解决，更何况反第一把手的腐败问题。如果第一把手是单个的个人还好处理一些，问题是第一把手往往并不是单个的个人，而是一个利益集团，就是说，反腐败面临的是围绕着第一把手的一个庞大的利益关系网。在这样的情况下，如何有效反腐败？

集体性腐败必然掩盖信息

自从90年代中期以来，中国各地的腐败越来越具有集团性质，例如早些年的湛江案和宁波案。在最近的上海陈良宇案中，尽管多数干部还是好的，但陈良宇周边也聚集了不少官员，可以说是一个腐败的小集体。在面临集体性腐败时，上级政府必须付出巨大的信息成本。反腐败首先要得到腐败的信息，这样的信息从何而来？尽管中国建立了很多内部信息管道，但当集体腐败时，内部信息管道的有效性就成为问题。因为任何一个腐败的集体必然能够有效地隐瞒信息，甚至能够做到滴水不漏的程度。当集体腐败时，这个腐败集体必然拼命抵制上级权力机关的干预。

在远华案中，因为官商结合，中央有关部门费了九牛二虎之力才找到突破口。在处理陈良宇案过程中，中央派出了庞大的队伍，花费了很长的时间和巨大的精力，才使问题得到解决。人们在庆幸问题得到解决的同时，是否也应当计算一下反腐败的高额成本呢？如果很多地方都存在着集体腐败，那么中央如何反腐败？即使能反，又是否可以持续呢？

因此，反腐败必须引入外部社会力量。外部社会力量的引入可以遏制腐败的发生。在谈论外部力量反腐败时，一些人担心的是，在现代中国社会，很多社会力量也是腐败的，甚至是更为腐败，那么如何来利用它们制衡内部的腐败呢？主张外部反腐败并不是说，只要是外部力量，就是正面的，就不会腐败。外部力量之所以可用以制约腐败，原因有以下几点。

首先，如果反腐败只局限于内部，因为内部人数较少，腐败者就很容易操纵其环境。但如果外部力量介入反腐败，环境就随着人数的增多而变得复杂，腐败者就很难操纵环境，至少操纵环境的成本会变得很高。

其次，外部力量并不是一个整体，它们之间存在着不同的利益，会造成一种互相制衡的局面。很难有一个外部力量能够操纵其他所有相关的力量。

第三个相关的因素就是，外部力量的介入会使得上级部门的信息成本大大降低。如果让人民掌握各级官员的信息，那么上级有关部门就很容易得到信息。没有任何一位腐败官员或者集体能够操纵所有人或者贿赂所有人。如果查看一下各个腐败案例，不难看出，任何一个腐败案例，一些或者很多社会成员早就在上级发现腐败前就拥有了信息，只不过上级有关部门没有管道得到这样的社会信息，或者这些信息无法到达上级部门罢了。在西方民主国家，自由媒体是人民拥有和传达信息的有效管道，但在中国，人民没有这样的管道。当然，媒体也是会腐败的。正因为这样，媒体之间也必须通过竞争实现相互制衡。

有效的反腐败因此必须结合体制内和体制外的力量。在体制内反腐败进行了那么多年而其成效并不理想的情况下，就应该加大引入体制外力量的力度。实际上，中国历届领导人都强调要通过人民的参与来反腐败，这个指导思想是明确的。问题是有关部门并没有真正从体制上来保证人民的参与，外部力量反腐败流于概念层面。这也就是为什么说反腐败需要通过政治改革，因为只有政治改革才能保证人民的参与。从这个角度来说，有效的反腐败取决于一种新型的、民主的国家和社会关系、政府和人民关系的确立。

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