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第75章（第1页）

宋朝官僚政治制度从体制上看，最重要的变革是军政和行政的分离，财政使司的设立以及宰相被定位为行政首脑，而包括枢密使、副使在内的宰执则构成中央决策群体。

从官僚本身来看，士大夫综合型官僚的形成和与这个群体血肉相连的士人家族的出现，其范围远远超出唐朝后期的举人层，而向着明朝绅士发展，从而使官僚政治建立在一个更深更广的土壤之上。

金元作为少数民族建立的政权，其政治制度有一个从原始状态、低级状态向高级状态发展的过程。在一定意义上可以说是前代制度发展过程的浓缩。尽管就国家体制而言，元代始终还停留在以家臣政治为主要代表的阶段，但是经历了从早期的家长制贵族制到家国一体的官僚政治的发展历程。

元代制度对明朝影响最大的莫过于行省制度。汉、唐、宋一直未能跨越的地方三级制终于成为现实。

明朝，历来都是强调其皇权的强大、皇帝的专制独裁，其实，过分强调皇权的强大未必合乎明朝的实际。明朝的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化。正因为这样，才可以取消宰相并把权力集中到皇帝手上。

清朝是中国古代官僚政治制度的终结时期。一方面，官僚制度继续沿着宋元以来的方向发展;另一方面，满族以少数民族成为最刚统治者，也给新的制度以深刻影响，注入了新的活力。

唐宋以后官僚政治体制重大变化之一就是行政权的扩大和分化。

唐宋以后官僚政治体制重大变化之二是中央决策、立法群体的扩大决策立法的外庭化、制度化。皇帝虽然是决策和行政的最高负责人，但其决策都是建立在集体讨论、决议的基础之上的。

唐宋以后官僚政治体制重大变化之三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也逐步加强。

唐宋以后官僚政治体制重大变化之四是地方政府职能的转变。

政治体制演进的核心问题是权力结构和权力分配。历来都把君权和相权的矛盾，内庭机构出为外庭机构作为政治体制演变的主要内容。其实，在政治体制演变中，政府职能的扩大，权力的分化和重组才是核心的内容。权力的分化和重组包括决策权由集中于皇帝手中到分层决策，决策和行政的分离，以及政务和事务从分离到重新结合几个方面。

行政主导在政治体制演变中始终起着主要作用，这是因为任何政权的实际运行都离不开行政系统。而行政系统的变化又总是和行政事务的扩大分不开的。正是社会事务的不断增加导致了各级政府行政职能的扩大和行政机构的变化。

君相、君臣、中央与地方、集团、阶层或者阶级之间的利害冲突，往往是政治制度变化的动因。正是统治阶级内部以及阶层、阶级之间的矛盾和斗争推动了政治制度的变化。而向什么方向变化或变成什么，那是受客观条件和政治制度本身内在的规律决定和影响的。

政治体制的调整，可分为环节性调整和结构性调整两大类。

新的事务需要调整原来的机构职权范围或者设立新的机构。这种调整职权范围不是每一个时期都能做到的，这受政治体制机制的制约，每一个部门的职能都是范围固定的，指南有限，超出其职责范围的事情就无权过问，也无法应付。

环节性调整最终会导致结构性调整。

政治制度调整过程之所以漫长，首先是由于政治体制的任何变动，都会受到旧体制下既得利益者的反对和阻挠。各个利益集团，有的反对，有的支持。其次是传统思想的影响。

帝国政治决策的形成并不复杂，真正复杂多变的是君臣间及各种官署、各种势力之间的权势争夺。

&ldo;选贤任能&rdo;在帝国各代都是政治信条，但什么是&ldo;贤能&rdo;，各代的看法以及相应的制度规划却大不一样。

严格依照法律规章运转，事实官僚制度又一大突出特征，非此不足以规范官员行为，不足以保证行政机器的运作。

对文书和档案利用程度，代表了官僚制度的发展水平，行政的书面化可以大大提高精密性、规范性和可靠性。文书的运行也就是指令、情报的流动。在错综复杂的信息网络中，所处的节点位置就是一种政治地位，文书的处理权力就是一种政治权力。

中国早期的社会遗产‐‐浓厚的专制官僚制因素和丰富深厚的古文化，通过战国时代社会分化推进，形成了&ldo;文吏&rdo;和&ldo;学士&rdo;这样两个主要的社会群体。这个分化对此后历史进程有很大影响。文吏群体的发达与国家机器官僚制化，呈现为同一过程;学士群体的发达也不仅与战国&ldo;百家争鸣&rdo;的辉煌文化，而且与其时与此后的政治变迁息息相关。就整个中华帝国的历史而言，王朝以学士为官僚的主要来源，以儒学为正统意识形态，也构成了其独一无二的政治特点，构成了一种独具特色的官僚政治形态。因此，忽略了帝国政治的文化方面，就经常无法透彻理解传统古代官僚政治的特有冲突与变迁。

按照现代官僚制理论，&ldo;理性行政&rdo;意义上的&ldo;官僚&rdo;，是严格依照法律工作的受训专业人员;秦汉的&ldo;文吏&rdo;就很近于这种定义。

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