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第64章（第1页）

原刊于《信报》2002年5月14日

高官问责与中共新政治文化

总理温家宝最近主持召开国务院常务会议，对中石油川东钻探公司去年12月井喷事故、北京密云县今年元宵灯会人员伤亡事故和吉林省吉林市中百商业大厦特大火灾事故作出处理决定，同意中石油公司总经理引咎辞职。随后，密云县县长和吉林市市长也先后辞去职务。这些举动已经受到海内外的注意，可说是一片叫好声，认为这是高官问责制的开端。

无疑，这些举动和胡锦涛、温家宝新领导层所要树立的&ldo;亲民&rdo;形象是一致的。高官问责的做法是从&ldo;非典&rdo;事件中北京市市长孟学农和卫生部部长张文康辞职开始的。当时很多人认为这样做可能是出于来自国内外的政治压力，只是一种权宜之计。不过对上述事件的处理方式表明，高官问责不仅延续了下来，而且开始体现在制度层面。随着这些事件的发生，中共中央的《党政领导干部辞职暂行规定》也随之开始实施。

高官责任制可以说是国务院机构改革的延续。中国政治改革的重点一直是机构改革。从70年代末期到现在，国务院机构改革已经经历了二十多年，其中，以前总理朱镕基1998年的改革最为激进。尽管朱镕基的机构改革并没有像当时所设想的那样得以完成，但经过那次改革，中国大体上确立了一个合理的官僚体系，来适应全球化和市场经济的需要。就是说，大体的构架已经定型，除了进行一些逐步的调整以外，机构不可能无限度地精简下去了。

但这不是说，国务院系统的改革就已经完成了。温家宝新政府形成以来，机构上的调整并不大。如何深化改革？温家宝显然已经找到了新的改革动力。机构改革的目标是建立一个合理和理性的构架，是&ldo;硬件&rdo;。有了这个硬件之后，还需要&ldo;软件&rdo;，即新的行政文化或者官僚文化。没有这样一种文化，无论有怎样的&ldo;硬件&rdo;，行政体制的有效运作还是不可能的。从这个方面来说，培养一种新文化和机构改革一样重要，但比机构改革更困难。

不过，在中国的政治体制内，人们对能否建立一种真正行之有效的高官问责制不可以抱太高的希望，因为新领导层在这样做的时候，面临着很大的制度性制约。从世界各国经验来看，我们可以把高官问责分为三个互相关联但又较为独立的方面，即行政责任、政治责任和法律责任。

目前，温家宝政府所能做到的也就是行政责任。大多辞职的都是政府官员，即部长、市长和县长，他们不是党委书记。党委书记是实际上的一把手。当事故发生后，各级党委书记又是如何呢？至今还没有党委书记负责的例子。中国尽管有些选举，但所有重要的干部都是上级任命的。下级政府官员应当负责，那么党的上级官员要不要负责？从更深一层意义来说，要不要实行政党责任制？中国是一党执政，没有反对党来监督和制约，但这并不是说，执政党不用负任何责任了。党的官员以及党所任命的官员有责任，那么执政党有没有责任呢？答案是显然的。只有当各级党委对事故负责的时候，只有当执政党也成为责任的一部分以后，政治责任制才可以开始。很明显，政治责任制还远远不能提到议事日程上。

法律责任也还很遥远。党政官员如果触犯法律如腐败、渎职等，当然要负法律责任。但如果是责任事故呢？有没有因为重大责任事故而辞职的高官进入法律程序的？至今在高官中间还没有出现。一些事故造成很多人的死亡，可是这些事故从来就没有进入法律程序。没有法律作为最后的制度根据，高官问责制就不牢靠，因为只有法律才是各种制度的最后依托。

要培养一种高官问责的新文化，必须从所有这些制度面入手。行政责任制可能是个出发点，因为从目前的情况看，要和其他两个方面一起来做没有现实性。这里有两个现实的原因。第一，中国尽管已经从计划经济体制转型到国家规制型（regulatory）体制，但是这个体制还远非完善。从很大程度上说，这个转型只是在观念层面上已经完成，从体制上还有很长的路要走。例如很多事故的发生，常常是因为厂房设备不够标准，这既包括某一&ldo;产品&rdo;的质量，也包括管理该&ldo;产品&rdo;的条规。这实际上和行政责任并不相关，光凭行政责任制是解决不了这些问题的，需要更为基本的规制建设，而中国的规制建设还很落后。

从政治方面来说，名副其实的责任制需要民主政治来配合。现在所实行的体制基本上还是一种只向上而不向下负责的体制。这些官员的辞职或者是因为上级领导的决定，或者是受上级领导的压力。有多少辞职案例来自官员的&ldo;自觉&rdo;？来自上级的压力是因人而异的，一些领导这样做，另一些领导也有可能不这样做。来自上级的压力也经常受其他因素的制约，如关系网络的影响。如果和上层关系好，那么就不用履行责任。这种案例在中国屡见不鲜。

一种新政治文化的形成需要自下而上的压力。没有一种能够保证官员向人民负责的机制，各级官员就不会有有效的动力机制向人民负责。这种机制的出现只有靠政治改革才能达成。

原刊于《信报》2004年4月25日

四中全会与党、政、军关系的变化

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