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第167章（第1页）

这种“并费入税”的思路、做法，乃至过程、结局，同清代“耗羡归公”有惊人的相似之处。乾隆时，权宜之计的耗羡归公，作为永久的定制确立下来，养廉银成为官员的个人收入，耗羡不仅受到中央的严格监管，而且被中央用于解决有关用度。一些地区，如江浙等地原每两赋银加耗羡五分，几年的时间就增至每两加一钱。乾隆帝传谕各省督抚严饬有司，耗羡一项可减而绝不可增，可格外从宽断不可额外多索，违者从重治罪。乾隆十五年（1750），户部最终出台详细规定耗羡支出的“耗羡章程”。地方公费再度虚悬，地方官只得再度加派，纷纷增耗舞弊，形成“耗外之耗”。如四川“不肖有司”“将戥头暗中加重”，“有每两加至一钱有余者”。这在“耗羡”之外又多加的部分，称为“平余”。乾隆三年（1738），清廷划一戥头，不许多取。而原有的“平余”即成合法：“耗羡”之外，每百两再提取6钱归公，名曰“平余”[49]。后各朝又不断出现新的“规费”，再不断进行新的“归公”。

此种反复“并费为税”的现象，早在明末清初黄宗羲就曾有过精辟的论述。他以为，历史上的“并费为税”大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”，然长期而言，却与初衷相反。因“规费”并为正税，既使“活钱”变“死”，公费不敷；又取消“巧立”的“名目”，使人们不顾“正税”已包含各种名目的“规费”，而得以再度“巧立”各种“名目”进行加派。有学者将黄宗羲所举历史事例用公式表示[50]，并有学者称之为“黄宗羲定律”。

当然，更多私派的“规费”没有“归公”。冯桂芬记载：

由来开仓，多派丁壮守护大斛，此古之道也。今则斛不必甚大，公然唱筹计数，七折又八扣（斛自五斗四升起，约六斗止，两次七折八扣，即一石变为三四五斗），而淋尖、踢斛、捉猪（仓役格外任取米数囊入仓，乡民拒之，声如猪，故曰捉猪）、样盘米、贴米（排除米色，不出私费，即讲贴米）等犹在其外。又有水脚费、验米费、灰印费、筛扇费、廒门费，合计约值米一二斗。总须二石五六斗当一石。道光初元，御史王家相疏云:官以其私徽米一石当正供七斗，民不堪命。不知三十年间何以遽增至此。[51]

与“私派”并存的，是“亏空”。

朱诚如、张力将清代“亏空”概括为两种涵义：一指地方不能将国家规定的赋税钱粮按时足量地缴归藩库，造成积欠；二指已上缴国库的赋税钱粮被官吏侵蚀、挪用，造成亏空，并列举了种种“亏空”途径[52]。大致有：1贪污；2滥支挪移；3拖延报销；4挪新掩旧；5制造名目将正款混入流摊；6为收回扣，私挪公款放贷生息而成烂账；7已征不解不报，侵盗入己；8私挪库银，归还私债；9虚出仓储，挪用买补价银；10新旧官员交接，亏空不补，私立欠票，甚有“做亏空”（本无亏空，离任时从库中提出带走）者等。

“亏空”愈演愈烈，以致嘉道以后成为“弊政之首”。

应该说，清代“耗羡归公”所反映出“中国特色”的财权分配及一系列问题，尽管与当代“税费改革”惊人相似，但仍然只是表面现象。清代“耗羡归公”与当代“税费改革”在本质上截然不同。其最大的不同有两点：

第一，中国历来是“单一式”（unitarysyste）财政体制的国家。然清朝是双层统治。收权也好放权也好，都是在上层政权国家机器内部各分支中、亦即第一层次国家财政中中央官府与地方官府中进行的调整，基层社会实行国家宏观指导下的自治，另有自成体系、自收自用的社会财政。当代中国则是一层统治。士绅阶层自废除科举制之后逐渐消失，以士绅为首的基层社会自治，被国家从原来的“县”延伸到“乡镇”的最低一级政权所取代，国家统治的终端成为家庭和个人。这样，当代中国“税费改革”的“收权”、“放权”，便是整体上国家财政和社会财政、中央财政和地方财政的调整，其中“地方财政”，包括了原来“自治”的基层社会财政。

第二，中国传统社会“以农立国”，国家主要依靠源于农业的田赋、附着田赋的附加税、杂征、加派以及以农民为主要对象的徭役维持政权运转。这是清代“耗羡归公”的背景。当代中国“税费改革”的背景则发生了巨大的变化。随着经济、特别城市经济和工商业的发展，中央财政逐渐以工商税收和关税为主，农业税收成为地方财政的主要来源。在这种背景下，中央实行“税费改革”，可以以城市、工商业的收益“反哺农业”，以“公共财政反哺农村”，对不发达的中西部地区农村实行“税费改革转移支付”，直至在征税成本大于税种本身时，最终取消农业税。

这两个特点决定，清代“耗羡归公”走不出“黄宗羲定律”的怪圈；当代“税费改革”有可能走出“黄宗羲定律”的怪圈，但若不能以“耗羡归公”为鉴，认识传统的中国特色和当今时代的特点，却又可能继续陷入“一收就死、一放就乱”的治理怪圈。

仍然回到财政上的“收”、“放”权问题。80年代以后中央与地方实行“分灶吃饭”，给地方经济发展提供了强劲的动力，被视为中国经济改革成功的关键所在。但也出现了“块块”分割、政令不畅，从地方利益出发的乱摊派、乱罚款、乱收费，盲目建设、圈地占地，浪费资源、扰乱市场，违法违规、贪污腐败等弊病。“税费改革”明显是“收”，是使全国成为一盘棋，精兵简政、低耗高效的举措。这已不仅仅是减轻农民负担的改革，而是体制改革的重要组成部分。有学者一针见血指出：“税费改革”表面上是国家和农民关系的改革，实际上是针对基层乡镇政府的改革[53]。

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