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动力 充满活力的教育体制（第1页）

课程改革是一项全面的教育创新活动，需要充满活力的教育体制来支撑，教育体制改革也能够为课程改革提供强大的动力。.Pinwenba.com《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第三部分对体制改革提出了明确的方向，从人才培养体制、办学体制、教育管理体制等角度提出了具体的改革要求。在新课程改革不断深入推进的今天，更加呼唤充满活力的教育体制。

一、深化教育体制改革的若干思考与建议

教育体制改革的基本思路是，政府要“有所为，有所不为”。要“有所为”，是指要进一步改革和完善教育管理体制，并加大教育投入，努力建设公共教育财政体制；要“有所不为”，是指要转变政府职能，退出教育活动的微观领域，赋予学校充分的自主权。此外，还要进一步深化学校内部管理体制改革，建立充满生机和活力的学校内部运行机制。通过对教育体制的改革创新，建立起充满活力的新的教育体制，为课程改革的高效、深入推进提供重要的体制保障。

（一）改革与完善教育管理体制

落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，进一步巩固和完善“以县为主”的农村教育管理体制，强化县级人民政府对本地基础教育、职业教育和成人教育的管理和发展责任，健全和完善县级教育行政部门对农村教育的管理机制和模式，进一步推动落实将中小学人事归口教育行政部门管理，提高市县教育行政领导的任职资格要求和管理水平。

加大省级财政对农村教育经费的统筹力度，切实落实“三保”（保工资、保运转、保安全），积极推进“两免一补”，完善有关管理办法。

在总结试点经验的基础上，进一步健全和完善以乡镇中心学校为龙头，“中心学校—完全小学（学区）—教学点”为网络的乡镇教育管理新体制，构建联片教研、资源共享的农村教育教学、教学研究和培训、教育资源配置和教师素质提高的新机制。

（二）加大办学体制改革力度

认真贯彻《民办教育促进法》，努力营造有利于民办教育快速、健康发展的良好环境，依法加强政策引导和规范管理，保障合法权益。加快形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。对民办学校在招生、教师职务评聘、教研活动、表彰奖励等方面与公办学校一视同仁。

在确保义务教育基本办学条件和资源需求、促进其均衡发展、确保满足适龄儿童和少年就近入学的前提下，利用义务教育免除杂费的机遇，大胆引入市场机制，通过试行“教育券”制度和允许有条件择校，将民间资金规范有序地引导到优质义务教育资源的建设中来，以市场机制优化义务教育资源配置，激活学校的办学活力，不断扩大优质义务教育资源。

进一步加大公共财政对非义务教育阶段的投入，同时积极鼓励和大胆引进民间资金的投入，尝试通过“教育券”手段，引导学生就读民办学校和职业学校。在部分生源充足的市县城区，通过加强必要的公共基础设施建设（如水、电、路、体育场馆、青少年活动中心等），加上优惠的政策引导，利用财政资金和民间资金共同打造若干“教育城”，逐步形成教育的规模化和集约化“经营”。在若干生源充足但优质高中资源不足的市县城区，出台优惠政策引进国内名校举办高中学校，使优质高中资源的布局更加合理。对各级各类薄弱公立学校在明晰产权关系、不提高服务范围内学生收费标准（同时也不减少财政投入）、妥善处理好原有教师队伍的前提下，实行大胆改制（兼并、承办、合作办学、国有民办等）或委托运营，激活办学活力，努力将薄弱学校转化为优质教育资源。

（三）努力建设公共教育财政体制

努力建设一个具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择机会的公共教育财政体制，具体内容包括：

1、稳定增加财政投入

在具有较强公共产品属性的教育服务中，政府财政发挥主导作用。教育财政投入的增量首先确保农村义务教育的投入，保障农村人口基本受教育的权利，满足义务教育阶段适龄儿童和少年就近入学的需要，为就近进入公办学校的适龄儿童和少年提供完全免费的义务教育，促进义务教育均衡发展，努力实现教育公平。与此同时，针对海南省普通高中规模过小的现状，进一步加大对普通高中教育的财政投入。

2、进一步完善多元化筹资体制

继续完善多元化的筹资体制，调动社会各方面的资金共同解决教育资源，特别是优质教育资源不足的问题。比如，义务教育主要由政府办学，同时制订积极的政策，鼓励民间资金进入义务教育领域，允许有条件的学校探索在优先满足服务范围内的适龄儿童和少年的义务教育、严格控制班额的前提下，招收适量的择校生，把优质教育做大，满足部分民众合理的择校需求；非义务教育阶段的优质学校更可以大胆利用民间投资和择校费来做大、做强。择校费的收取可以充分利用市场机制，并主要用于扩大办学规模和改善办学条件。民办学校可以分为“营利学校”和“非营利学校”，对其中的“非营利学校”，财政可以给予一定的补助，以推动民办学校的发展，为民众提供更多的选择；而对“营利学校”，也采取更为宽松的政策，如尽量避免对其价格因素直接进行干预，让“市场”来决定价格等。

3、充分发挥社会力量办学的积极性

在以公共需求为投入准绳的原则基础上，对那些目前或传统上由政府提供，但并非具有较强公共产品属性的教育服务，逐步扩大非政府资金承担份额或转由社会力量提供。改变政府在教育上承担无限责任的状况，把一部分教育责任转移给社会承担。在办学机制上实行政府和社会办学力量之间灵活、多样化的合作。

（四）深化学校内部管理体制改革

理顺政府与学校的关系，政府对学校的管理坚持“政校分开”的原则，凡属学校职权范围内的事，由学校负责管理。政府以宏观管理和间接管理为主，对学校管理的主要职能是：通过制订和实施法规、政策，规定学校办学的准则和规范，检查督促学校依法办学，执行国家的教育方针和政策；通过规划、拨款和信息发布等手段，引导学校主动适应经济和社会发展的需要；通过任免（公立学校）校长、制订教师资格标准和基本工资标准，确保学校的基本办学水等。

学校内部管理体制改革的总体思路是，按照稳中求进、以点带面、先易后难、逐步到位、全面推进的要求，全面推进学校领导体制和人事分配制度改革，逐步建立起符合海南省特点的政事职责分开、学校自主管理、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套政策完善的管理体制。定期逐校核定学校编制（在试行“教育券”制度的区域，核编作为辅助措施），打破教职工终身制和分配上的平均主义，全面推行聘用制，实行竞争上岗，完善聘后管理，形成人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，有利于优秀人才脱颖而出、充满生机和活力的用人机制，建设一支适应海南省教育事业发展需要的高素质校长和教师队伍。

1、对各级各类学校依层次、性质、类别的不同，实行不同的领导体制和内部治理结构

中等和中等以下学校实行校长负责制，或实行校董会领导下的校长负责制。实行校长负责制的公立学校具有副校长推荐权、中层干部任免权、内部分配和经费使用自主权等，除义务教育学校外，还具有教职工聘用权（部分试行民营机制或董事会管理体制的义务教育学校也可以试行）等。

实行校长负责制的学校，要健全和完善校务委员会、教代会（或教职工全体大会）、学校管理咨询委员会等咨询审议、民主管理和监督机制，形成相对稳定的决策模式，确保决策的民主化和科学化，避免校长主观武断和滥用职权。所有学校都按规定实行校务公开，接受政府、社会、家长和师生等多方面的监督。

在公办学校选点试行现代学校制度，开展内部治理结构改革，建立学校管理新机制。主要改革措施包括：

（1）实行学校资产所有权与经营管理权分离，政府对公办学校国有资产享有所有权，学校依法自主进行管理，提供相应的教育服务；

（2）建立由教育资产代表、学校校长（可作为学校法定代表人，在学校理事会领导下负执行之责）、教师代表、家长代表、社会知名人士、教育专家和社区代表组成的学校理事会（或民主管理委员会），作为学校决策机构，提高学校的自主决策能力和管理水平，还要完善民主决策机制，让教职工充分参与学校重大问题的决策；

（3）完善学校监督机制，学校及其理事会均要接受上级教育行政部门、学校党组织和教代会以及社会各方面的监督。

2、深化学校人事分配制度改革，建立充满生机和活力的学校内部运行机制

加强编制管理，严格执行编制标准，建立年度编制报告制度和定期调整制度，建立正常的教育事业费增长机制，在试点基础上全面推行教育事业费总额包干。在核定编制时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，保证这些地区教学编制的基本需求。

依法实施教师资格制度，从严掌握教师资格认定条件，强化教师职业准入机制，严把教师入口关，坚持从具备教师资格的人员中择优录用教师，严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师。拓宽教师来源渠道，逐步提高新聘教师的学历层次。教师聘任实行按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、科学考核、合同管理的制度。积极探索建立教师资格定期考核、考试制度。建立岗位管理制度和固定与流动相结合的用人制度，合理配置教师资源，实行部分教师资源共享。建立、健全教师交流制度和到农村任教服务期限制度，促进教师合理流动。鼓励城镇教师到农村从事1—3年的教学工作，城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有1年以上的在农村任教经历。采取积极稳妥的措施，坚决清退代课教师。

学校的管理人员，实行教育职员制度。公立中小学校取消校长的行政级别，在试行的基础上全面推进校长职级制。中小学校长的选拔、任用、考核、管理等由其主管的教育行政部门负责。中小学校长的任职资格由省教育厅委托专门机构考核认定，经过严格的考试、考核，建立后备校长人才库，担任中小学校长必须具备校长资格。积极探索建立中小学校长资格定期考核、考试制度。经过5年的持续努力，逐步建立一支职业化的中小学校长队伍。把公开选拔、平等竞争、择优聘任作为选拔任用校长的主要方式，切实扩大民主，保障教职工对校长选拔任用工作的参与和监督，并努力提高社区和家长的参与程度。校长实行聘任制和任期制，聘任时签订任期目标责任书，对考核不合格或严重失职、渎职者，及时予以解聘或撤职。

根据“绩效优先，兼顾公平”的原则，改革学校内部分配制度，实行校内结构工资制，逐步实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配办法，将教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献直接挂钩，形成重实绩、重贡献、向优秀人才、关键岗位和艰苦地区倾斜的分配激励机制。

此外，要不断完善社会保障制度和人事监督制度，建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，切实维护学校和教职工双方的合法权益，确保各项改革工作的稳步推进。

二、教育体制改革的“洋浦模式”及其启示

海南省洋浦开发区的教育体制改革始于1994年初，从系统设计到全面实施仅经历了两年的历程。之后，经历了不断完善、系统总结、省内外辐射和全省推广。

在系统总结方面，笔者在1995年10月各项改革实施即将告一段落时就着手开始总结，直至2004年完成《“洋浦模式”与现代学校制度》一文，才对该项改革的研究告一段落。《中小学管理》1996年第1—3期发表了《整体突破，一步到位》一文，并在“编者按”中首次提出了教育体制改革的“洋浦模式”概念。“编者按”这样写道：“海南省洋浦开发区，既是一个改革开放的特区中的特区，也是一块教育改革的试验田。在这块凝结着特区人心血和胆识的试验田中，汲取了我国十几年来教育改革的理论和实践成果，借鉴了当前国际教育发展的先进思想和模式；在这块蕴涵着多少代教育工作者理想和追求的试验田中，正在描绘着中国教育走向现代化、走向世界、走向未来的美好蓝图。

发扬先行者的开拓精神，拓宽后来者的改革思路，正是我刊率先向全国介绍‘洋浦模式’的目的所在。从本期起，我刊将分3期连载《整体突破，一步到位》一文，使读者从洋浦教育改革的背景、目标以及改革中的政府、教育行政部门和学校等各个侧面，对‘洋浦模式’有一全景式的了解。当然，‘到位’是相对的，发展是永恒的。不断地改革和创新，永远是我们教育事业蓬勃发展的前进动力。”此后，《中小学管理》1998年第1、2期，1999年第3期和2001年第1、2期又相继发表了《发挥体制优势，加速教育发展》、《运用体制杠杆，实现超常发展》、《体制改革与超常发展》等3篇洋浦教育体制改革系列报告，且每篇均配有“编者按”。《学校教育科研》2006年第4期发表了笔者《“洋浦模式”与现代学校制度》2004年《中国教育管理二十年》收录了该文。一文。2001年9月，海南出版社出版了笔者的专著《超前的改革，超常的发展——海南洋浦教育体制改革纪实》。

在省内外辐射方面，自《整体突破，一步到位》一文发表后，5年内曾有10多个省市的教育行政部门组团前来洋浦学习考察。1998年，全国学习管理体制改革专业委员会第五届年会暨学术研讨会上正式确认了“洋浦模式”，并把它与另外三种学校管理体制改革模式（北京模式、天津模式和滨州模式）相提并论。全国学校管理体制改革专业委员会兰宏生理事长认为：“学校管理体制改革是改革开放以来，我国教育改革比较活跃的领域之一。在众多的学校管理体制改革模式中，一般认为有四种基本的模式，而‘洋浦模式’就是这四种基本模式之一。

我在1998年所作的《全国学校管理体制改革专业委员会四年工作总结》中曾说，海南省洋浦开发区推行以‘三制一包四自主’、落实学校办学自主权、改革投资体制、优化教育资源、改革教育行政体制（精简机构，职能转换，政府主要负责宏观管理，监督检查，提供服务）为特点的改革，是一种既有内部又有外部、既有微观又有宏观的学校管理体制的综合配套改革，它把教育行政管理改革（主要是为调整教育行政部门与学校的关系所进行的改革等）、教育结构布局调整、办学体制改革，以及学校内部的领导体制和人事分配制度改革都包含在内，整体推进，拓展了学校管理体制改革的内涵。因此，洋浦的这项改革实际上是对一个区域教育体制进行的比较全面、系统的改革。”

2002年1月，海南省教育厅在洋浦召开了“全省中小学内部管理体制改革现场会”，系统总结推广了“洋浦模式”，符鸿合厅长在会上发表重要讲话，系统部署了全省的学校内部管理体制改革工作。他的讲话中，关于“洋浦模式”及其启示的一段精彩描述与评价，给人留下了深刻的印象。在此辑录如下：

1、所谓“洋浦模式”包括哪些内容

1995年以后，在海南省委、省政府召开的全省教育工作会议精神的推动下，洋浦教育体制和学校管理体制改革全面启动并得到整体推进，洋浦的经验也渐渐传播开来，国内报刊和学术界先后提出了“洋浦模式”这一概念。

那么，“洋浦模式”究竟包括哪些内容？参与洋浦教育体制改革过程的同志认为，教育体制改革的“洋浦模式”，包括三个既相对完整又相互关联的组成部分，即“财政为主，各界相助”的办学投资体制模式、“主办制+辅助系统”的教育行政体制模式、“三制一包四自主”的学校管理体制模式。其中，“三制一包四自主”学校管理体制模式是整个“洋浦模式”的核心内容，为“洋浦模式”提供动力机制。

“三制一包四自主”中，“三制”即定期评估考核制（每年对学校的办学水平进行一次综合评估，对校长和教职工进行一次年度考核）、校长负责制、教职员聘任制；“一包”即工资总额包干（以年度评估和编制核定为基础进行包干）；“四自主”即在遵循有关管理规章的前提下，学校内部机构设置和人员聘用自主、经费使用自主、内部分配自主、日常教育教学管理自主。

有关专家认为，“三制一包四自主”不只是单纯的学校内部管理体制改革，而且是“一种既有内部又有外部、既有微观又有宏观的学校管理体制的综合配套改革”。比如，“三制一包四自主”模式中的“定期评估考核制”和“工资总额包干”就包含了政府对学校的外部宏观管理。此外，这种学校管理体制改革模式的另一优势是授予学校广泛的自主权。

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